چند راه‌کار پیشنهادی برای رفع نواقص اصل ۴۴ قانون اساسی

     حدود ۴۰ سال از زمان تصویب اصل ۴۴ قانون اساسی (سال ۱۳۵۸) و حدود ۱۲ سال از زمان ابلاغ سیاست‌های کلی آن (سال ۸۵-۱۳۸۴) می‌گذرد، در متن این قانون، ضمن اولویت دادن و ارجحیت یافتن ایجاد و توسعه تعاونی‌ها، اعلام شده است؛ «نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است.»

     همچنین در بیان اهدف سیاست‌های کلی این قانون، آمده است که؛ «هدف از اجرای قانون و سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی عبارتند از: شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی، ارتقاء کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مالی و انسانی و فناوری، افزایش رقابت‌‌پذیری در اقتصاد ملی، افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی، افزایش سطح عمومی اشتغال، تشویق مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوارها، تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه‌ها به سیاستگذاری و هدایت و نظارت، توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد و حمایت از آنها در جهت رقابت در بازارهای بین‌المللی، آماده‌سازی بنگاه‌های داخلی جهت مواجهه هوشمندانه با قواعد تجارت جهانی، توسعه سرمایه انسانی دانش پایه و متخصص و توسعه و ارتقاء استانداردهای ملی و انطباق نظام‌های ارزیابی کیفیت با استانداردهای بین المللی.»

     اما متأسفانه اینک پس از گذشت نزدیک به ۴ دهه از زمان تصویب این قانون و به‌رغم گذشت بیش از یک دهه از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴، به‌نظر می‌رسد، این قانون نه‌تنها به علت استفاده ابزاری برخی مدیران از شرکت‌های تحت پوشش و احتمالاً رانت‌خواری برخی کارکنان از منافع آنها، به شکل کامل اجرا نشده و به اهداف موردنظر دست نیافته است، بلکه با چالش‌ها و مشکلاتی مواجه گردیده که زیربنای اقتصادی و صنعتی کشور را نیز در معرض خطر جدی قرار داده است.

     قطعاً علت اصلی ناکامی در اجرای این قانون ارزشمند را باید همانند سایر موارد مشابه، در غفلت و کم‌توجهی سیستم قانون‌گذاری (قوای‌سه‌گانه، به‌ویژه دولت و مجلس محترم و نیز مجمع تشخیص مصلحت نظام) به عوارض و پیامدهای نامطلوب احتمالی و جوانب پیش‌بینی نشده کار جستجو نمود. یعنی کسانی که می‌بایست در مورد آسیب‌شناسی موضوع، تنظیم قوانین و مقررات تکمیلی در قالب طرح و لایحه و یا تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی و دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های عملیاتی و نظارت دقیق بر حسن اجراء، اقدام و نواقص و خلاء‌های قانونی را حین اجرایِ طرح، کشف و برطرف نمایند.

     البته از عوامل دیگری مانند؛ سوءمدیریت و یا ناتوانی مالی خریدار برای تأمین مواد اولیه و پرداخت هزینه‌های جاری، فرصت‌طلبی برخی خریداران برای کسب منفعت بیشتر از طریق تغییر کاربری مراکز خریداری شده، تبانی احتمالی برخی از عوامل واگذاری و قیمت‌گذاری با خریداران، مقاومت کارکنان در برابر خصوصی‌سازی، سیاستگذاری‌های نادرست سیستم دولتی، بحران‌های اقتصادی داخلی و بین‌المللی مانند؛ تحریم و سایر موارد مشابه نیز به عنوان چالش‌های خصوصی‌سازی نام برده می‌شود، اما به‌نظر می‌رسد، اکثر آنها نیز ناشی از خلاءهای قانونی است و مراجع قانونگذاری به راحتی قادر به رفع آنها هستند.

     کاستی‌های قانونی و نظارتی مورد اشاره، سبب شده تا افراد فرصت‌طلب که گاهی فقط ۱۰ درصد و حتی کمتر از ۱۰ درصدِ بهای واقعی مورد معامله را پرداخته‌اند و در عین‌حال در چارچوب خرید خود و به بهانه‌های مختلف، تسهیلات بانکی کلان دریافت کرده‌اند، به جای فعال‌سازی و افزایش میزان تولید شرکت‌هایی که خریداری کرده‌اند، با تغییر کاربری و فروش زمین، ساختمان و تجهیزات شرکت‌های فروخته شده (گاهی در قالب آهن قراضه)، به یکباره به ثروت‌های کلانی دست پیدا کنند، که به هیچ وجه محق آن نیستند.

     بحران‌های ایجاد شده در شرکت‌های واگذار شده از جمله؛ شرکت آذرآب و شرکت هپکوی اراک و همچنین اظهارات مدیران شرکت ارج، نمونه‌هایی هستند که اثبات می‌کنند، عمده خریداران از اهلیت لازم برای ورود به عرصه صنعت برخوردار نیستند و بعضاً با کشاندن عمدی شرکت‌های خریداری شده به سمت ورشکستگی، فقط در فکر سوءاستفاده و تصاحب و تغییر کاربری زمین کارخانه‌ها هستند و راه‌اندازی و احیاء چرخه تولید این شرکت‌ها، برای آنها کلاً فاقد اهمیت است یا اهمیت چندانی ندارد.

     این در حالی است که طی این سال‌ها، نهادهای مذکور با آگاهی از مشکلات اجرای کار، بارها برای رفع نواقص قانونی و اجرایی کار، اعلام آمادگی نموده‌اند، اما در عین‌حال همواره توپ را در میدان طرف مقابل انداخته و به نوعی عملاً از انجام اقدامات علمی و عملی لازم در این زمینه طفره رفته‌اند. البته به‌نظر می‌رسد، مجمع تشخیص مصلحت نظام پس از تصویب این قانون، نقش فعالتری برعهده داشته است، اما به علت کم‌کاری سایر بخش‌ها، نتیجه لازم برای پیشگیری از بروز مشکل و تسریع در کار عاید نشده است.

     با این‌حال به مصدق ضرب المثل معروف «جلوی ضرر را از هرجا بگیری، منفعت است» موارد ذیل در جهت تکمیل الزامات واگذاری پیشنهاد می‌گردد:

  • برای واگذاری و فروش شرکت‌های دولتی اولاً باید همان‌گونه که در قانون پیش‌بینی شده، اولویت با واگذاری به بخش تعاونی باشد، ثانیاً از فروش شرکت‌ها به افراد خاص، اجتناب و حتماً از طریق مزایده عمومی کار انجام شود، ثالثاً ترجیحاً کار از طریق بورس انجام شود و در عین‌حال حتی‌المقدور از فروش بلوکی سهام شرکت‌ها به افراد خاص، اجتناب شود و رابعاً از واگذاری و فروش شرکت‌ها به مجموعه‌های دولتی یا به تعبیر دیگر، خصولتی‌سازی آنها جلوگیری شود. خامساً دولت باید از دخالت (مستقیم و غیرمستقیم) خارج از قانون، در فرآیند واگذاری به‌شدت اجتناب نماید.
  • توجه و تآکید بر اهلیت داشتن خریدار شامل؛ تخصص، تعهد، توانایی مالی، قدرت مدیریت، علاقه‌مندی به رشد صنعت و آگاهی از شرایط کار در حوزه موردنظر، از مهمترین شرایط واگذاری محسوب می‌شود و لذا برای شرکت در مزایده یا تحویل موضوع معامله، باید قبلاً اهلیت خریدار یا اعضای هیئت مدیره معرفی شده از سوی وی، با پیش‌بینی سازوکار مناسب مانند؛ اخذ برنامه خریدار در مورد موضوعاتی مانند؛ (برنامه برای افزایش کمی و کیفی تولید، استانداردسازی فعالیت‌های شرکت، چگونگی ارتقاء بهره‌وری، بازاریابی، نوآوری، کاهش هزینه‌های سربار و ……) یا اخذ سابقه کار و مدارک تحصیلی، اخذ صورت وضعیت ازموجودی یا میزان گردش مالی خریدار در بانک‌ها و امثال آن احراز شود.
  • برای جلوگیری از ورود شرکت‌های واگذار شده به فعالیت‌های نامرتبط و کاذب سوداگرانه، (مشایه آنچه در حال حاضر بانک‌های خصوصی و بعضاً دولتی انجام می‌دهند) باید قوانین و مقررات لازم و پیشگیرانه توسط مراجع ذیربط تنظیم و تصویب شود.
  • خریدار باید از دانش و تجربه لازم برای مدیریت مجموعه‌ای که قصد خرید آن را دارد برخوردار و حتی‌المقدور از فعالان صنعت مورد معامله باشد و یا حداقل دو یا سه نفر مختصص (حداقل فوق‌لیسانس) در موضوع را، به عنوان مدیرعامل و یا اعضای ثابت هیئت مدیره معرفی نماید.
  • تنظیم قوانین تکمیلی و بازدارنده برای جلوگیری از سوءاستفاده و دخالت مستقیم یا غیرمستقیم ذینفعان از جمله؛ عوامل شناسایی و سطح‌بندی شرکت‌ها، عوامل برآورد دارایی و قیمت‌گذاری، عوامل برگزاری مزایده، عوامل واگذاری و تحویل دهنده، عوامل مالی و تسویه حساب با خریدار، ناظرین اجرای قانون، اعضای هیئت‌های حل اختلاف و در نهایت خریداران شرکت‌ها و مؤسسات، باید در اولویت قرار گیرد.
  • ایجاد سازوکار لازم برای برآورد علمی و منطقی دارایی شرکت‌های قابل واگذاری و قیمت‌گذاری معقول و واقعی دارایی آنها و نیز تنظیم قوانین بازدارنده برای جلوگیری از تبانی احتمالی ارزیابان با خریداران و سایر ذینفعان و پیش‌بینی اخذ تعهد و در صورت لزوم ضمانت محضری از کارشناسان ارزیابی و قیمت‌گذاری اموال شرکت‌هایی که قرار است واگذار شوند.
  • خریدار تا حداقل ۲۵ سال به هیچ وجه حق تغییر کاربری مجموعه خریداری شده را نداشته باشد، مگر سازمان خصوصی‌سازی و وزارت مربوطه مجوز لازم را صادر و یا بنا بر درخواست دولت اقدام شود.
  • خریدار پس از تحویل مورد معامله، باید ترتیبی اتخاذ نماید تا حداکثر ظرف مدت دو سال، میزان تولید مجموعه در حد مشخصی از ظرفیت اسمی آن، افزایش یابد و در طول این مدت نیز نباید میزان تولید از وضعیت فعلی در هنگام تحویل، کمتر شود.
  • چنانچه خریدار نتواند، طی مدت دوسال افزایش تولید داشته باشد، مبلغ پرداختی پس از کسر ۲۰% جریمه و اخذ سایر هزینه‌های احتمالی ناشی از سوءمدیریت وی، به او عودت و مجموعه بازپس گرفته خواهد شد.
  • اخراج، بازخرید، بازنشستگی و تعدیل کارکنان منوط به هماهنگی و اخذ مجوز از وزارت کار و تسویه حساب کامل با کارکنان تحت پوشش، برابر ضوابط قانونی است.
  • پس از تحویل گرفتن مجموعه توسط خریدار، قیمت‌گذاری محصولات کارخانه خریداری شده، (به‌خصوص در مورد کالا وخدمات انحصاری) نباید باعث ایجاد اختلال در بازار و شکایت مردم شود.
  • اصولاً فروش شرکت‌ها و مؤسساتی که محصولات آنها حالت انحصاری دارد و واگذاری آنها ممکن است باعث اختلال در کار سیستم دولتی یا دامن زدن به سوداگری کاذب، سرمایه‌سالاری و ایجاد کارتل‌ها وتراست‌های ایرانی شود، ممنوع شود.
  • خریداران باید قانوناً و در صورت لزوم به شکل محضری ملزم به تعهدات ذیل شوند؛ رعایت و اجرای کامل سیاست‌های دولت پس تحویل مجموعه – اجتناب از تغییر کاربری مجموعه خریداری شده، تا زمان قانونی یا مورد توافق (حداقل ۲۰ سال) – ارتقاء کمی و کیفی تولید تا زمان مشخص و بهبود مستمر آن.
  • پیش‌بینی اخذ ضمانت‌های لازم ازجمله؛ ضمانت‌های مالی لازم برای شرکت در مزایده طبق قانون، ضمانت‌های مالی برای پرداخت کامل هزینه خرید – ضمانت برای افزایش بهره‌وری و توسعه و بهبود صنعت مورد معامله در زمان مشخص و در ابعاد مختلف – ضمانت برای راضی نگه‌داشتن کارگران و کارمندان مجموعه در حد متعارف و ضمانت برای اجرای تعهدات، از ضروریات اجرای کار است.
  • قانونمندسازی بازپس‌گیری شرکت‌های واگذار شده، در صورت ناتوانی خریدار در اداره آنها یا سوءاستفاده از موقعیتِ موضوع موردمعامله، نیز نباید مورد غفلت واقع شود.
  • تدوین قوانین لازم اعم از بازدارنده یا رفع‌کننده در جهت پیشگیری و نیز خروج قانونی مؤسساتی مانند؛ بانک‌ها، که هم‌اکنون وارد فعالیت‌های کاذب سوداگری، واسطه‌گری و اقدامات خارج از حیطه اختیارات شده‌اند.
  • علاوه بر این موارد، دولت باید از تحویل اسناد قطعی واگذاری تا قبل از تسویه حساب کامل خریدار و اطمینان از اجرای تعهدات وی (البته در یک بازه زمانی مشخص) اجتناب نماید.
  • متقابلاً دولت باید موارد ذیل را تضمین نماید: پرهیز از دخالت در کار تولید و اکتفاء به اِعمال حاکمیت و سیاستگذاری کلی و کلان – تأمین تسهیلات مالی و حمایتی مورد نیاز برای تقویت و توسعه کاری شرکت واگذار شده بنا بر مورد یا طبق توافق – کمک به فعال شدن شرکت در سال‌های اولیه از طریق اقداماتی مانند؛ تخفیف مالیاتی به مدت مشخص یا اولویت به تضمین خرید محصولات شرکت واگذار شده در صورت نیاز بخش دولتی و یا در شرایط بحرانی – انجام اقدامات لازم برای رفع بحران‌های احتمالی در شرکت‌های ضعیف و در حال رکود و فراهم نمودن شرایط لازم برای همسان‌سازی در حد واگذاری و یا توافق با خریدار برای انجام اقدامات مورداشاره.
  • تشکیل کمیته موقت آسیب‌شناسی و رفع نواقص تا بهبود کامل فرآیند واگذاری و همچنین ایجاد کمیته نظارت بر واگذاری‌ها، متشکل از؛ نمایندگان رسمی دولت، مجلس شورای اسلامی، قوه قضائیه و مجمع تشخیص مصلحت نظام – انجام اقدامات نظارتی از گام نخست (سطح‌بندی، دسته‌بندی و اولویت‌گذاری و قیمت‌گذاری شرکت‌های قابل واگذاری) تا اعلام مزایده، فرآیند تعیین برنده، مراحل واگذاری و تسویه‌حساب و در صورت لزوم تا زمان بازسازی و فعال‌سازی شرکت لازم و ضروری است.
  • تشکیل کمیته حل‌اختلاف و تعیین مرجع و تدوین ضوابط لازم برای میانجیگری احتمالی و اولیه بین ذینفعان اعم از فروشنده(دولت)، خریداران، کارکنان و سایر عناصر ذیربط و حتی‌المقدور جلوگیری از کشیده‌شدن و ارجاع دعاوی احتمالی به مراجع قضایی، به‌ویژه در مورد شرکت‌های بزرگ و زیربنایی، نکته دیگری است که باید مورد توجه قرار گیرد.

     اگرچه توجه به موارد فوق از اهمیت فوق‌العاده‌ای برخوردار است، اما در عین‌حال برای رفع این مشکلات، نباید سایر عوارض جانبی احتمالی دیگر مورد غفلت قرار گیرد. به‌عنوان مثال؛ اولویت دادن واگذاری به تعاونی‌ها، با توجه به نقش نسبتاً ناموفق آنها در گذشته، مستلزم آسیب‌شناسی و اصلاح ضوابط مربوط به این بخش از جمله؛ توانایی انجام کار و در واقع، اهلیت داشتن تعاونی‌ها در ابعاد مختلف است، همچنین اِعمال سیاست‌های نظارتی نباید باعث ایجاد نگرانی در خریداران برای شرکت در مزایده‌های واگذاری باشد. علاوه براین؛ برای واگذاری شرکت‌های دولتی از طریق بورس، باید قبلاً شرایط لازم فراهم گردد.

     در هر حال چنانچه دولت محترم واقعاً قصد تحقق کامل اصل ۴۴ را دارد، باید برای موفقیت در کار، در اسرع وقت ضمن تفکیک اصولی و آینده‌نگرانه بنگاه‌های مادرتخصص که برای کشور جنبه حیاتی دارند و سطح‌بندی، دسته‌بندی و اولویت‌گذاریِ واگذاری‌های آتی، استراتژی و برنامه‌های خود برای سرعت بخشیدن به فرآیند اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی را نیز مشخص و در تهیه و تنظیم ضوابط و آیین‌نامه‌های تکمیلی، با هماهنگی سایر مراجع ذیربط تعجیل نماید.

     کلام آخر این‌که؛ کوچک‌سازی نباید با حراج بیت‌المال و اموال دولت و به قیمت نابودی صنعت کشور صورت بگیرد؛ بنابراین فرصت‌طلبی افراد ذینفع یا خلاص شدن از عوارض شرکت‌های در حال ورشکستگی و گرفتار رکود یا حتی واگذاری به بهانه رد دیون نباید، شکل رسمی و قانونی پیدا کند، در واقع از اصل ۴۴، نباید به‌عنوان ابزاری برای پرداخت مستقیم دیون دولت به سایر بخش‌های دولتی استفاده شود و این وظیفه قانون است که مانع از تداوم این رویکرد شود.

     البته بدیهی است که؛ در صورت رفع این نواقص، حتی اگر شرکت‌ها و مؤسسات دولتی برای جلب‌نظر سرمایه‌گذاران داخلی (نه خارجی)، با قیمتی کمتر از قیمت واقعی فروخته شوند، (در حد منطقی و محدود) جای نگرانی چندانی وجود نخواهد داشت.

احمدرضا هدایتی

کارشناس ارشد مدیریت

۲/۸/۹۶

شما همچنین می توانید ...

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.